从跟随到自主 申遗路上雅安华丽转身

部分领域目前应否（或能否）出台相应的改革方案尚待讨论（如民族事务）。

基层群众自治是全过程人民民主的源头活水。[71]民主理念所表征的制度转变将宪法审查置于新民主过程的心脏，[72]以宪法第27条第2款规定的倾听人民的意见和建议，接受人民的监督为依据，新修改的《立法法》第110条第2款在继续确认普通公民有向全国人大常委会提出合宪性审查建议权利的同时，对该审查建议，明确规定全国人大常委会工作机构应进行审查而不是之前的研究，[73]这一修改确立了审查工作的必要性和常态化，彰显对人民意见建议的重视和关切。

[69]一方面，要通过宪法明确宪法和法律委员会的合宪性审查职责。总体来看，宪法正文部分尚未划定人民的准确范围，但从人民民主专政的限定语工人阶级领导的、以工农联盟为基础，可以定位人民的基本范畴，即工农联盟是人民的基本组成部分，但并非人民的全部。同时，以完善企事业单位职工代表大会制度为导向，适时修改《中华人民共和国工会法》，充分发挥工会的组织作用，提升广大职工参与企事业单位民主决策、民主管理和民主监督的实效性。此外，宪法第3条第2款规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，第3款规定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，第4条第1款规定中华人民共和国各民族一律平等。特别行政区制度对特定区域人民民主的发展具有重大意义，拓展了人民民主的活力空间和实践场域。

全过程人民民主之进行式定位决定其应在宪制功能与规范内涵指引下全面纳入宪法体制，通过纵向上的国家制度、枢纽中的基本权利和横向上的国家权力之体系建构，让民主的人民性、人民的主体性和人民民主的全过程得到全面塑造和深层涵养，推动中国特色社会主义民主与法治行稳致远。2021年3月11日，《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》首次将全过程民主载入《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称：《全国人大组织法》）。然而，针对地方性事务规范内涵的研究却远滞后于现实需求。

其三，推进央地关系法治化的新时代发展。如：编制和公布权力清单的主体和权限不明确。批准和备案属程序性规制，虽然批准或备案机关在审核过程中可以就是否属于地方性事务作出判断，但毕竟是在地方性法规制定机关已经确认相关主题属于地方性事务之后的事后评价，且个案式、碎片化的处理方式也不易提炼地方性事务的一般标准。一是作为名词，指专门的公文形式。

其一，厘清地方性法规的制定范围。[53]参见郑毅：《谨慎放权意图与设区的市地方性法规制定权实施——基于〈宪法〉第100条第2款的考察》，载《当代法学》2019年第3期，第81页。

需说明的是，本文选择规范分析进路是由现阶段相关研究的基础、背景、目标等复杂因素共同决定的，绝不意味着对另两种进路的轻忽。三定即确定职能、确定机构、确定编制。至于央地财政事权与支出责任划分改革，虽具备全局要素，但直接操作性偏弱，难与权力清单和三定方案同日而语。参见张春生主编：《立法实务操作问答》，中国法制出版社2016年版，第175页。

[32]张淑芳：《地方立法客体的选择条件及基本范畴研究》，载《法律科学》2015年第1期，第86页。可见，现行立法中的地方性事务主要是省级和设区的市级地方制定自主性地方性法规这一特定语境下的专门规范术语，区别于地方立法事务、地方事务、地方事权、地域性事务等提法。综上，当共同聚焦于自主性立法的具体语境时，《立法法》第82条本行政区域的具体行政管理事项的内涵小于第73条的地方性事务。唯财权与事权相统一标准，从1994年分税制开始逐渐与改革实践相背离，已经转化为一个相对次要的问题，[72]且有一定的局限性[73]。

事实上，和的形式意义大于制度意义。其二，指导地方性法规备案审查工作科学开展。

[26]参见前注[10]，孙波文，第124页。规范分析的比较优势由此凸显：通过以规范为核心的理论→规范→实践策略整合理论分析与实践分析（扬长），通过确立规范的基础地位缓解理论进路的抽象困境和实践进路的确定性难题（避短），实现以核心规范之不变应实践和改革之万变。

[64]《人口与计划生育法》第9条规定，国务院和县级以上各级政府将所编制的人口发展规划纳入国民经济和社会发展计划。参见阚珂：《人民大表大会那些事》，法律出版社2017年版，第40页。[27]参见武志：《论先行性立法的权限范围》，载《行政与法》2013年第10期，第102页。[59]早在1954年宪法起草过程中，田家英、吕叔湘就曾以语气通顺作为宪法文本应选择顿号抑或和字的判断标准在立法事权池中，首先基于重要程度标准筛除专属于中央的立法事权，再根据影响范围标准，进一步筛除更宜由中央立法规定的事项。1986年《地方组织法》第7条第2款改拟订为制定，充实了市级立法权，但囿于主题和侧重，该法并未明确规定地方性法规的制定范围，故未能正式引出地方性事务的提法。

与其期待制定《地方立法标准法》[89]之类的法律，不如回到央地关系的宏观法治框架中全面审视。[66]参见前注[11]，孙波等文，第9页。

[77]参见刘剑文、侯卓：《事权划分法治化的中国路径》，载《中国社会科学》2017年第2期，第117页。（三）对地方性事务传统解构进路的评价在地方性事务的两种传统解构进路中，地方性进路直指问题关键，但在标准取舍、整合与排列等方面存在困境。

习近平总书记指出：地方立法要有地方特色，……关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。1982年《宪法》第100条（现为第100条第1款）规定省、直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规，同时根据第115条，自治区的人大及其常委会也有权制定地方性法规。

正面判断地方性事务宪法内涵的核心基础仍然在于《宪法》第104条。另一方面是权力清单作为地方性事务判断基准的问题。综上，《宪法》第104条的重大事项在完整意义上应为所列举的人大与政府职权的并集，这既体现为不同职权类型的叠加，也体现为当两者共同职权由人大及其常委会行使时在程度和重要性上的升级。理论上，通常越重要的事项影响范围越大，但反之却不必然成立。

要求餐饮服务从业人员佩戴口罩本身的地方性事务属性是相对明确的，但从制定时间来看，三部地方性法规均明确指向2022年新冠肺炎疫情有所反复的特定背景，而针对新冠防疫的佩戴口罩要求是否属于需要制定地方性法规的地方性事务尚需讨论。这为地方性事务的进一步去粗取精提供了重要依据。

但通过权力清单界定地方性事务也面临难题。[14]参见汝思思：《央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨》，载《法学家》2019年第3期，第61页。

而后，基于地方特色标准，对剩余立法事项实施补充甄别，将缺乏或暂时缺乏中央统一立法的必要性或具有鲜明地域特征的立法事项范围与基于重要程度+影响范围标准判定出的地方立法事项范围的交集，初步确定为地方性事务。二是第2款的乡镇政府同样涉及对本行政区域内经教科文卫体、城乡建设等事项的行政工作管理，只是未再重复前款的具体列举形式而已。

虽然同级地方人大和政府的职权在《宪法》第107条所列举的类型上交集颇多，但在转化为相应立法权的过程中仍有明显界分：作为地方政府规章制定范围的本行政区域的具体行政管理事项通常包括行政程序、行政机关自身建设以及不涉及创设公民权利义务的有关社会秩序、公共事务或事业的具体管理制度三类，[68]绝非一个可以放进诸多政府规章的空框子[69]，不属于具体行政管理的事项，而是属于应当制定地方性法规的事项，则地方政府不能制定规章，而应当向本级人大及其常委会提出地方性法规案，由本级人大及其常委会制定地方性法规[70]。[75]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第10页。经前述环节的甄别后，若特定事项需采用地方性法规这一规制形式，则可基本确认其地方性事务身份。借助前述政策工具解读地方性事务还面临一些共性问题。

（一）地方性的两个维度《立法法》官方释义将地方性事务解作与全国性的事务相对应的、具有地方特色的事务[20]，其中蕴含两类地方性，即与全国性的事务相对应的纵向型和具有地方特色的横向型。然而，一方面，根据功能适当理论，行政事务与立法事务的本质鸿沟难以直接逾越，另一方面，根据民主集中制原则，地方国家权力机关相对于本级国家行政机关在职权上又具有根本性和全面性，因此，《宪法》第107条本行政区域内的行政工作确有辅助判断地方性事务内涵的价值，但存在间接性和有限性。

一是重要程度标准，即根据《立法法》第8条的法律保留，以事项的重要程度作为央地立法权配置的关键指标。传统的理论分析聚焦宏大叙事，对地方性事务内涵这一具体问题的针对性和直接适用性不足，易陷入以抽象理论解读抽象内涵的双重困境。

前注[1]，孙波文，第52页。有学者举例道：如吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例、上海口岸服务条例、天津市引滦水源污染防治管理条例等。